Boletín Jurídico Jurisweb

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Introducción.

Ya hace 4 décadas desde la aprobación el 27 de diciembre de 1956, de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Desde esa fecha, se han producido en nuestro país importantes cambios, que han trascendido del ámbito legislativo, produciéndose una reestructuración de las administraciones, de la sociedad y como no, en la promulgación del texto constitucional, marco de todo el sistema normativo de nuestro país. Así pues, el impacto producido por la Constitución de 1978, en todo el ordenamiento, ha supuesto que aquellos preceptos de la Ley de la Jurisdicción de 1956 que no respetaban o que eran contrarios a los principios o derechos protegidos constitucionalmente fuesen derogados implícitamente y en otros casos, por la intervención del Tribunal Constitucional. Pero en algunos casos, la determinación de que preceptos eran o no adecuados con el marco constitucional, han generado una polémica al no quedar claramente determinado si eran acordes o no con la Constitución.

También es importante resaltar la evolución de la organización administrativa del estado desde 1956 hasta ahora, con el desarrollo de las administraciones autonómicas, con la descentralización geográfica y funcional.

Así pues, han ido apareciendo normas que completaban la antigua Ley de la Jurisdicción, además de las interpretaciones jurisprudencias que fueron adecuando esta Ley a la nueva normativa constitucional. Esto ha generado que exista una regulación numerosa y dispersa que impide un correcto conocimiento de donde se encuentra regulada la jurisdicción Contenciosa-Administrativa.

Por estos motivos entre otros, se ha preparado un proyecto de Ley donde se regula la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, donde se mantiene la naturaleza estrictamente judicial de esta jurisdicción pero su introducen importantes cambios que adecuan esta jurisdicción a la nueva situación constitucional y sonde se pretende dar respuesta a las necesidades presentes y futuras.

A continuación procederé a realizar un estudio de aquellos elementos más importantes donde se han introducido modificaciones.

En los Art. 1 al 5 del Proyecto de Ley, se regula el ámbito y alcance de la esta jurisdicción. En estos artículos se introducen algunas novedades importantes. Se introduce el concepto de Administración Pública en atención a los cambios que se han producido en diseño administrativo actual. Además, se han incluido dentro de este ámbito de la jurisdicción Contencioso-Administrativa el enjuiciamiento de aquellos actos y disposiciones emanados de órganos públicos que no forman parte de la Administración, en los supuestos que estos actos, por su contenido y efectos, tengan una naturaleza materialmente administrativa. Hemos de entender que no toda actuación administrativa se ejerce a través de reglamentos, actos públicos o contratos públicos. Hemos de ver que actividades de tipo negocial de diverso tipo, las actuaciones materiales, las inactividades u omisiones de actuaciones debidas, expresan de otra forma la voluntad de la administración y sin lugar a dudas, han de someterse al imperio de la Ley establecido en la Constitución.

En este sentido, hemos de mencionar que el ámbito de esta jurisdicción, incluirá las cuestiones que se susciten en relación no sólo con los contratos administrativos sino también con los actos separables de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratos de las Administraciones Públicas. Así se consigue controla cualquier actuación en la actividad contractual de los sujetos públicos, siempre que sea posible. También cabe señalar la unificación de la competencia para el conocimiento de los asuntos relativos a la responsabilidad patrimonial de la administración pública, así se garantizará la unidad jurisprudencial y la dispersión de acciones que actualmente existe.

Procede señalar que dentro de las exclusiones de este ámbito jurisdiccional, ya no se encuentran los llamados actos políticos del Gobierno, ya que la nueva Ley de la Jurisdicción, impone el principio de sometimiento pleno de los poderes al ordenamiento público, como que es un principio configurado del Estado Democrático de Derecho.

Los órganos de la Jurisdicción.

La novedad más importante relacionada con los órganos de esta jurisdicción, se refiere a la delimitación de las competencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. Esta reforma, introduce un sistema de lista tasada. La elección de los temas sobre los cuales estos órganos jurisdiccionales tendrían competencias, se ha hecho con especial atención a su consideración de órganos unipersonales, que es conveniente que conozcan de temas relativamente uniformes y de menor trascendencia económica y social, pero que sean lo suficientemente importante para descongestionar la saturación que sufren los Tribunales Superiores de Justicia.

Así pues, resulta interesante la lectura del Art. 8 del Proyecto de Ley, donde se enuncian cuales actos recurribles ante estos Juzgados en única o primera instancia referente a actos de la administración local, de la Comunidad Autónoma, de la Administración periférica del Estado, de las Juntas Electorales y también las autorizaciones para la entrada en domicilios relativos a las ejecuciones forzosas de actos administrativos.

Además, se establecen en el artículo 6 del Proyecto Ley, los Juzgados Centrales de lo Contencioso Administrativo, que en virtud de lo previsto en el artículo 9 del Proyecto Ley, conocerán en primera instancia de los recursos en materia de personal cuando se trate de actos dictados por Ministros y Secretarios de Estado cuya cuantía no exceda de quinientas mil pesetas salvo que se refieran al nacimiento o extinción de la relación de servicios de funcionarios de carrera [...], en única o primera instancia contra actos de los órganos centrales de la Administración General del Estado en determinados supuestos de sanciones administrativas y en única o primera instancia de los recursos Contencioso-Administrativos contra disposiciones de carácter general contra actos emanados de organismos públicos con personalidad jurídica propia y entidades pertenecientes al sector público estatal con competencias en todo el territorio nacional.

Las partes en el proceso.

En referencia a la legitimación activa de las partes en el procedimiento Contencioso-Administrativo, el Proyecto Ley, recoge la reinterpretación que la jurisprudencia y otras normas posteriores a la Ley de la Jurisdicción de 1956, han hecho del criterio individualista que se estableció en la regulación de 1956. Además, realiza una sistematización más sencilla como se puede ver en el Título II, del Proyecto Ley. Con la nueva regulación contenida en este Proyecto, da la impresión que se pretende que so sólo ninguna persona física o jurídica con derechos subjetivos se quede sin acceso a la justicia, ya que en el artículo 18 del Proyecto Ley, dice en su segundo párrafo;

"Los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos, entidades todas ellas aptas para ser titulares de derechos y obligaciones al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas, también tendrán capacidad procesal ente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo cuando la Ley así lo declare expresamente."

Así en el artículo 19 se establece cuando estos grupos o asociaciones tendrán capacidad procesal en el ámbito de esta jurisdicción. Entiendo con este precepto, la voluntad del legislador de dar la oportunidad del acceso a la justicia de aquellos que tengan intereses subjetivo o obligaciones, sin la necesidad de poseer personalidad jurídica. Así se pretende dar la oportunidad de defender los posibles intereses legítimos de estos grupos.

En referencia al la legitimación pasiva, desaparece la figura del coadyugante, al no existir ninguna diferencia significativa entre la legitimación por derecho subjetivo y por interés legitimo. Pero si se ha precisado el carácter de demandada que tiene la administración, entre otras situaciones, cuando se impugna indirectamente una disposición general, en relación a la Administración responsable de la misma.

En relación con la defensa y representación de los particulares y funcionarios públicos se mantiene la establecido en la regulación anterior y no se han introducido cambios.

El objeto del recurso Contencioso-Administrativo.

La idea principal que se quiere introducir con esta nueva regulación de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, es la que cualquier comportamiento ilícito de la Administración, puede ser objeto de recurso y no solamente los actos. Se intenta establecer la idea que los no estamos ante únicamente ante un recurso de revisión. Así se puede deducir del segundo párrafo del artículo 25 del Proyecto Ley;

"También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley."

Por razón de su objeto, se establecen 4 modalidades de recursos;

1. Recurso contra actos administrativos expresos o presuntos: No cambia nada esencial, elimina algunas limitaciones pero mantiene la imposibilidad de recurrir contra los actos confirmatorios de otros firmes consentidos, por claras razones de seguridad jurídica.

2. Recurso directo o indirecto contra disposiciones de carácter general: Se eliminan posibles restricciones existentes en la normativa anterior pero se intenta dar un tratamiento procesal adecuado al recurso indirecto, ya que se pretende que exista unidad y seguridad entorno a la validez, interpretación y vigencia de las normas. Una de las soluciones, pasa por unificar las decisiones judiciales en el órgano sobre el que recae la competencia de conocer el recurso directo. Así de introduce la cuestión de ilegalidad para cuando el órgano no sea el competente y pueda remitir esta cuestión al competente del recurso directo. Esto se establece en el artículo 27 del Proyecto Ley.

3. Recurso contra la Inactividad de las Administraciones Públicas: Este recurso, previsto en el artículo 29 del Proyecto Ley, se dirige a obtener mediante una sentencia una prestación material debida o la adopción de un acto expresa en procedimientos iniciados de oficio, cuando no se contemple el silencio administrativo. Será necesaria la comunicación previa al órgano administrativo para que este tenga la oportunidad de resolver el conflicto y así evitar la intervención judicial. Este recurso, no pretende la sustitución de los órganos administrativos, el recurso Contencioso-Administrativo no puede sustituir la inactividad administrativa sino garantizar el estricto cumplimiento de la legalidad.

4. Recurso contra las Actuaciones Materiales en Vía de Hecho: Contemplado en el artículo 30 del Proyecto Ley, constituye una novedad, que permitirá combatir aquellas actuaciones de la administración por vía de hecho que carezcan de la necesaria protección jurídica. Este recurso, busca una condena declarativa, que en algunos aspectos puede verse como de carácter interdictal. En este caso, también procederá la comunicación previa a la administración afectada por este recurso.

En general en este Título II relativo a los recursos, se han introducido algunas mejoras dirigidas a agilizar el procedimiento y a intentar impedir que existan recursos con idénticos objetos y pretensiones.

El Procedimiento en la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

En principio, se conserva el mismo esquema que se establecía en la Ley de 1956, pero se introducen numerosas modificaciones. Así pues, en el Título IV, que regula el procedimiento introduce un Procedimiento Abreviado para determinadas cuantías limitadas, que se basa en un proceso oral.

También introduce medidas relativas a la pronta y total remisión de los expedientes administrativos (Artículo 48 Proyecto Ley), para evitar la paralización del procedimiento por la no-remisión del mismo.

También se introducen medidas dirigidas a obtener una rápida finalización de los procedimientos Contencioso-Administrativos.

Con relación a los recusas contra las resoluciones judiciales, el Proyecto Ley, recurre a lo establecido en la Ley 10/1992 de Medidas Urgentes de Reforma Procesal. Cabe comentar, la introducción del recurso de apelación, regulado en los artículos 81 y siguientes del Proyecto Ley, contra las sentencias de los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. Este recurso, no se constituye como una segunda instancia, sino que procederá siempre cuando la resolución judicial, no haya entrado en el fondo del asunto.

En otros aspectos, la Ley eleva la cuantía mínima para acceder a la casación ordinaria en el artículo 86 del Proyecto Ley, al establecer un mínimo de 25.000.000 de pesetas excepto cuando estemos ante procedimientos especiales de defensa de los derechos fundamentales, que procederá el recurso cualesquiera que fuere la cuantía.

Otro aspecto que se ha introducido en el Proyecto Ley es la intento de asegurar el cumplimiento de las sentencias, con el aseguramiento de su ejecución. Este tema se ha relacionado con el derecho a la tutela judicial efectiva del Art. 24 de la Constitución, que también incluye la ejecución. También establece la compensación del administrado ante los retrasos.

También se han introducido novedades al establecer la posibilidad de extensión de los efectos de una sentencia firme en materia de personal y tributaria a personas distintas a las partes, así se pueden ahorrar los procedimientos en masa.

Se ha traído a la Ley de la Jurisdicción, la regulación del procedimiento especial en materia de protección de los derechos fundamentales, conservándose su carácter de preferente y urgente. Una novedad importante, será el tratamiento del objeto del recurso de acuerdo con el fundamento común de los procedimientos Contencioso-Administrativos, al contemplarse la necesidad de la adecuación de la administración al ordenamiento jurídico.

Por último, en relación con el procedimiento, cabe resaltar la actualización de la concepción de las medidas cautelares, consecuencia del desarrollo jurisprudencial de las mismas, ampliando los tipos y determinando los criterios para su adopción.

Básicamente, los criterios para su adopción, se sustentan en la necesidad de su adopción para impedir la finalidad del recurso o la difícil o imposible reparación de los daños causados con la no-adopción de estas medidas cautelares. Una novedad, es la posibilidad de que se adopten medidas cautelares de carácter positivo. En todo caso, será el Juez quien determine la necesidad de las mismas y cuales serán estas.